美國環(huán)境保護署（EPA）是保護美國人民應(yīng)對健康和環(huán)境重大風險的聯(lián)邦機構(gòu)之一。EPA所承擔使命的一部分是估測人類健康和環(huán)境風險的屬性、規(guī)模和可能性，確定能減輕這些風險并保護公眾健康和環(huán)境2的潛在監(jiān)管行動，并利用上述信息選取適當行政監(jiān)管措施條例。

多源不確定因素

　　這個任務(wù)是至關(guān)重要的,因為在決策過程存在多個來源的不確定性。EPA擁有發(fā)布涉及分析人類健康風險不確定性的風險評估和相關(guān)指南報告的長期記錄。同樣，顧問機構(gòu)評論EPA不確定性風險評估和行政監(jiān)管決策方面所承擔的角色時，主要集中在健康風險的組成部分方面。然而，EPA在做決策時還考慮了其他因素-尤其是經(jīng)濟和技術(shù)因素，其中的不確定因素也值得關(guān)注。遺憾的是,不論是EPA還是顧問機構(gòu)，對經(jīng)濟和技術(shù)領(lǐng)域不確定因素的關(guān)注比起人類健康領(lǐng)域不確定性因素的關(guān)注都要少得多。社會因素方面,比如環(huán)境正義與政治環(huán)境，也在EPA決策中發(fā)揮作用，也會產(chǎn)生內(nèi)在的、很難量化的不確定性。

　　本報告致力于解決上述不平衡狀況，通過對影響EPA決策的某些不確定因素給予關(guān)注，以及對人類健康風險評估以外的不確定因素給予關(guān)注。

　　本摘要首先介紹了由EPA責成組建的委員會，以及該委員會履行職責的途徑，然后概述了三種類型的不確定性。緊接著重點介紹了多源不確定性及它們在制定決策中的作用，小結(jié)展示了報告每個部分的亮點。小結(jié)結(jié)尾處提供了該委員會給EPA的各種建議。

履行職責的途徑

任務(wù)陳述

　　EPA要求美國醫(yī)學研究所（IOM）成立一個委員會，為其決策制定者、以及他們在州、地方的合作者提供指南，用于不確定因素出現(xiàn)時不同環(huán)境下的風險管理。EPA還尋求其他的指導辦法，包括應(yīng)當如何將不確定因素的信息提供給風險管理者以制定可靠的決策，如何提高在風險管理者與公眾就所需決策的問題進行交流時的透明度。EPA要求該委員會解決的這些特殊問題在Box S-1.41^[1]有所陳述。

　　鑒于EPA責成委員會的職責不僅限于對人類健康風險的評估，還包括管理風險、制定決策等更寬泛的問題，在本報告中，委員會探討了除人類健康風險以外其他領(lǐng)域的不確定性分析。

委員會任務(wù)陳述

　　基于現(xiàn)有的文獻、理論和經(jīng)驗,該委員會將提供最佳的判定結(jié)果和如何利用定量信息來進行不確定性的風險評價的基本原理，以便能管理有關(guān)人類健康的環(huán)境風險并進行信息傳播。

　　具體地說，該委員會將解決以下問題：

• 在不同的公共衛(wèi)生政策情景條件下，不確定性如何影響風險管理？
• 在其他制定公共衛(wèi)生政策的領(lǐng)域里，有前途的工具和技術(shù)有哪些？EPA決策制定者和其合作伙伴將使用的這些方法的優(yōu)缺點是什么？
• 是否還有其他方式可使EPA受益于對不確定性的定量表征(比如，用于確定研究重點的信息技術(shù)的價值)？
• 采用什么樣的不確定性信息傳播途徑可確保適當?shù)厥褂眠@些風險信息？有什么傳播技術(shù)可提高風險信息用戶比如風險管理者、新聞記者和公民對不確定性的理解？
• EPA采用這些替代方法制定決策或開展不確定性傳播時，將會面臨什么樣的現(xiàn)實挑戰(zhàn)？EPA應(yīng)該采取什么步驟應(yīng)對這些挑戰(zhàn)？還有其他臨時方法可供EPA選擇嗎？

不確定性的類型

　　EPA所有決策都涉及不確定性，但不確定性的類型各項決策之間會有很大差異。當決策者決定何時投入資源以減少不確定性時，要確保不確定性分析有用而富有成效，首要而關(guān)鍵的一步就是要識別導致特殊決策問題的主要不確定性的類型。在某種程度上,不確定性的類型也決定了分析和傳播不確定性信息時使用的途徑。在本報告中，委員會將各種不確定性的類型分為三類：(1)統(tǒng)計學的變異性和異質(zhì)性(也稱偶然性或外生不確定性)^[2]，(2)模型與參數(shù)的不確定性(也稱認識的不確定性)，(3)深層次不確定性(基本過程的不確定性或風險評估基礎(chǔ)假設(shè)的不確定性)。

　　變異性和異質(zhì)性是指在環(huán)境中的自然變化、暴露路徑以及人口亞群的敏感性。這是研究系統(tǒng)的固有特性，決策者們無法控制，也無法通過獲取更多信息減少它們。不過，通過精練這類估計值而開展的研究，對可變性和異質(zhì)性的實證估計可以更好地被理解。變異性通常可以被量化為標準統(tǒng)計技術(shù)，盡管它可能需要收集更多額外的數(shù)據(jù)。

　　模型^[3]與參數(shù)的不確定性包括由于對模型屬性的科學認識有限導致的不確定性，模型屬性將降低風險行動、模型特殊參數(shù)的不確定性和環(huán)境風險的成因及所產(chǎn)生的影響聯(lián)系起來。關(guān)于模型，可能會有各種不同意見,比如哪些模型是近期最適合應(yīng)用的，哪些變量應(yīng)當被考慮到模型中，模型的函數(shù)形式(即，無論關(guān)系建模是線性、指數(shù)還是其他形式的)，以及如何歸納出基于另一個環(huán)境下獲取數(shù)據(jù)的結(jié)果這樣一個手頭問題(比如，基于動物實驗的結(jié)論對人群的普適性)。理論上，開展更多研究可以減少模型和參數(shù)的不確定性。

　　在制定決策期間，深層次不確定性不能通過開展額外的研究而減少。通常情況下，深層次不確定性出現(xiàn)在沒有理解具體環(huán)境過程時，出現(xiàn)在科學家關(guān)于這一環(huán)境過程的性質(zhì)產(chǎn)生根本分歧時，還出現(xiàn)在沒有適當方法表現(xiàn)這個過程(比如，化學混合物的測量與評價)時。當存在深層次不確定性時，目前尚不清楚如何解決這些分歧。在深層次不確定性出現(xiàn)的情況下，各種相關(guān)行政監(jiān)管選項與相關(guān)有效性的概率可能無法知道。當制定決策的關(guān)鍵部門不同意該系統(tǒng)模型、先驗概率或成本函數(shù)時，無論數(shù)據(jù)的獲取與分析還是專家推導出的對不確定性的評估方法都不可能產(chǎn)生效果。因此，任務(wù)就是利用現(xiàn)有的科學知識與判斷能力去制定決策，而不是去考慮深層次不確定性的存在，是去傳播這些決策是如何制定的，是當獲得更多有價值信息時再次去重溫那些決策。

　　該委員會認為，EPA往往主要分析人類健康風險評估的不確定性，沒有考慮不確定性在制定決策過程時的作用，也就是沒有考慮是否、或解釋分析結(jié)果如何影響該機構(gòu)制定行政監(jiān)管決策。風險評估的不確定性的量級一般并不總是足夠大得能影響決策，評估的不確定性也可能被EPA決策者考慮的其他因素的不確定性所弱化(見下文討論)。

調(diào)查結(jié)果和建議

在表征人類健康風險方面的不確定性

　　調(diào)查結(jié)果1：由機構(gòu)科學家完成的決策報告用于解釋特定決策往往缺乏針對人類健康風險評估中確定的不確定性開展的適當討論。決策文件報告和傳播不僅應(yīng)當簡潔、開放并且透明，還應(yīng)該包括這些信息：當前有什么不確定性，哪些不確定性需要解決，以及那些不確定性如何對決策產(chǎn)生影響。EPA開展傳播時應(yīng)當清楚，不確定性是科學本身固有的屬性，包括制定決策時所用到的科學知識。所做的這些除了在完全透明、提供信息、培育不確定性包括未解決的不確定性存在的討論方面發(fā)揮作用以外，最終還能引導更多公眾理解不確定性并在制定決策時發(fā)揮更多作用。

　　建議1：

• 為了更好地讓公眾和決策者了解，EPA決策文件報告和其他對公眾的傳播通訊應(yīng)具有系統(tǒng)性
• 包括存在的健康風險評估不確定性、應(yīng)當解決哪些不確定性等的信息
• 討論不確定性如何影響手頭決策
• 包括一個明確聲明：不確定性是科學固有的屬性，包括EPA制定決策時所用到的科學知識

　　影響制定決策的其他因素的不確定性

　　調(diào)查結(jié)果2：盡管EPA做決策時已討論與考慮了關(guān)于健康風險評估的不確定性，一般來說，該機構(gòu)還是較少關(guān)注其他影響行政監(jiān)管決策的不確定性。其他影響決策的因素包括經(jīng)濟、技術(shù)以及一些不易量化的比如環(huán)境正義方面的因素。面對不確定性制定決策面臨的巨大挑戰(zhàn)，就是在其他因素方面的不確定性。在相關(guān)分析對決策制定者適用且有所幫助的情況下，應(yīng)當配備采用的方法和處理過程。在一般情況下，這可能需要一個研究項目來針對這種新類型的不確定性開發(fā)一種分析方法，改變決策文件及其他分析，并開展不確定性傳播通訊方面的研究。

　　建議2：在決策制定過程中，EPA應(yīng)開發(fā)一些方法，用于系統(tǒng)性地描述和考慮除了有關(guān)健康風險評估以外的經(jīng)濟、技術(shù)因素等其他決策相關(guān)因素。要影響到?jīng)Q策,這些新方法應(yīng)當接受同行專家評議。

　　調(diào)查結(jié)果3：EPA已制定并深入分析了主要決策的成本與效益指南。EPA指南包括管理這些分析的適當建議，包括一些不確定性的討論。不過，委員會注意到在一些EPA決策文檔中，有關(guān)成本收益評估不確定性的分析缺少透明度。這些不確定性的信息往往晦澀難懂、難以定位，并且對于非專家來說在技術(shù)上非常具有挑戰(zhàn)性。那些分析結(jié)果往往要形成具體的行政監(jiān)管決策，因此它們應(yīng)該以對決策者及利益相關(guān)人有用的、易于說明的方式被描述。這兩類受眾的需求，也就是技術(shù)人員和非專家受眾不同，但一定量的決策文檔和支持分析應(yīng)能包括這類描述，即對非專家受眾解釋不確定性的來源并提供相關(guān)參考內(nèi)容，不論是電子版還是文本方式，以提供更多適用于專家的關(guān)于經(jīng)濟分析的細節(jié)描述。

　　建議3：在EPA決策文檔及其他與公眾的通訊傳播中，即使在決策制定法規(guī)中沒有被要求，分析師和決策者也應(yīng)描述所開展的成本收益分析的不確定性，而且，分析結(jié)果應(yīng)當既適合技術(shù)人員也適合非專家受眾的層次。

　　調(diào)查結(jié)果4：不確定性在控制技術(shù)成本、收益、存在性、可行性方面的作用并沒有很好的研究或理解。那些因素的證據(jù)基礎(chǔ)不太有力。對過去評估案例研究制定規(guī)則并發(fā)展有關(guān)技術(shù)存在性評估的定向研究項目，可能是邁向理解技術(shù)可行性及經(jīng)濟評估堅實性的第一步，也是技術(shù)創(chuàng)新的潛力所在。

　　建議4：EPA應(yīng)當在過去評估技術(shù)的評估精度或預(yù)測能力上、成本上、收益上制定規(guī)則資助或開展研究，以便提升未來的工作力度。這項研究應(yīng)當由EPA成員或者非政府政策分析師來開展，這些人可能較少受到偏見影響。這項研究應(yīng)當被EPA當作學習工具，以完善它在技術(shù)可行性評估方面的分析途徑。

　　調(diào)查結(jié)果5：

　　委員會沒有發(fā)現(xiàn)任何關(guān)于影響決策制定的不確定性評估的其他因素如社會因素（比如環(huán)境正義）及政治環(huán)境等的具體指導意見。當探究減少損害人類健康策略的政策含義時，委員會也沒有找到系統(tǒng)考慮這些因素和他們不確定性的案例。國家法規(guī)或行政命令等要求，EPA在開放信息交流的基礎(chǔ)上建立規(guī)章制度，還要求EPA向利益相關(guān)者公開透明，為了符合這些要求，EPA的一些計劃（比如超級基金項目）致力于解決與公眾（利益相關(guān)者）價值觀或他們的關(guān)注點有關(guān)的問題。

　　生態(tài)風險評估包括了條件價值評估法，以作為政策發(fā)展的依據(jù)。同樣地，經(jīng)濟學家對人類特定健康結(jié)果的價值觀進行研究，以完成資源配置或臨床指南開發(fā)。還需要開展更多研究才能恰當?shù)孛枋銎渌蛩氐牟淮_定性，才能確保這些不確定性在決策者和公眾之間有效傳播與溝通。

　　建議5：EPA應(yīng)當繼續(xù)與利益相關(guān)者尤其是一般公眾協(xié)同工作，盡力確定他們的價值觀和關(guān)注點，以便決定哪些其他因素的不確定性，以及公眾健康風險評估，應(yīng)當進行分析，并歸入決策制定過程，同時向公眾進行傳播。

　　調(diào)查結(jié)果6：利益相關(guān)者參與建議或納入決策行為的性質(zhì)取決于這些利益相關(guān)者。受監(jiān)管的行業(yè)、當?shù)毓ど探?、環(huán)保主義者（包括地方級的，如果有的話）更傾向于積極參加未決法規(guī)的討論與制定。如果沒有受到EPA（或當?shù)丨h(huán)境監(jiān)管部門）的鼓勵或協(xié)助的話，普通公眾較少或根本不能有效地參加這類活動。縮小理解方面差距的方法就是正式立項研究如何公眾的價值觀。

　　建議6：EPA應(yīng)當資助或進行關(guān)于衡量公眾價值觀方面的方法研究。這能讓決策者系統(tǒng)地開展評估，并能更好地解釋公眾情緒及其他難以量化的因素在決策過程中起的作用。

　　決策制定中納入不確定性框架

　　調(diào)查結(jié)果7：不確定性分析的設(shè)計必須具體情況具體分析。不確定性分析的選擇取決于設(shè)計環(huán)境，包括不確定性的屬性、被考慮納入決策的一些因素（也就是健康風險、技術(shù)與經(jīng)濟因素、公眾情緒及政治環(huán)境），也取決于可獲取的數(shù)據(jù)。大多數(shù)環(huán)境問題需要使用多個不確定性分析途徑。因此需要兼顧統(tǒng)計分析與專家的判斷。

　　當前需要一個明智的、決策驅(qū)動的和對資源負責任的，以及決策者和利益相關(guān)者都參與其中的不確定性分析方法。這一過程將有利于確保不確定性分析的目標始終與決策制定者的需求及利益相關(guān)者的價值觀、關(guān)注點保持一致，還將有利于界定分析的結(jié)束點，并有利于識別人口亞群、異質(zhì)性以及其他不確定性。委員會認為，只有對相關(guān)特定決策非常重要的時候，才能采用定量不確定性分析。是否需要進一步開展定量不確定性分析取決于這些分析對手頭環(huán)境決策的影響力。衡量影響力的方法是探詢完善的信息是否能影響決策，比如，是否知道精確劑量反應(yīng)函數(shù)將改變監(jiān)管制度。顯然，如果一個環(huán)境決策在所有信息及分析結(jié)果的狀態(tài)下都相同，那這種分析就不值得進行。

　　建議7：盡管一些不確定性的分析和描述非常重要，開展多少以及對什么類型的不確定性進行分析應(yīng)取決于手頭具體決策問題。對具體不確定性的分析來說，是通過概率風險評估方法還是采用定量不確定性分析手段，應(yīng)視該分析結(jié)果對環(huán)境決策的影響力而定。

　　通訊傳播

　　調(diào)查結(jié)果8：結(jié)構(gòu)良好的與公眾溝通方式將易于使EPA的決策透明，也將有助于利益相關(guān)者特別是社區(qū)成員的積極參與。EPA的決策文檔應(yīng)當清楚地表達已確定的不確定性與EPA指南及其它資源所提到的合理預(yù)期是一致的。這一做法將易于理清本報告中委員會所提出的建議1的目標－也就是EPA決策文檔應(yīng)清楚地表達在機構(gòu)風險評估中不確定性是其固有屬性。按照該委員會的計劃，本報告中的建議書制定決策的困難要進行充分討論，特別是當社會因素（比如環(huán)境正義及公眾價值觀）及政治環(huán)境起到很大作用的時候。

　　建議8.1：EPA的高層管理所做的機構(gòu)決策應(yīng)在公開透明的公眾通訊傳播基礎(chǔ)上進行，包括公開不確定性可能會對決策產(chǎn)生影響的范圍。

　　建議8.2：EPA決策文檔及與公眾的通訊傳播中都應(yīng)清楚描述短期內(nèi)哪些不確定性能或者不能被縮減。如果對讀者有益的話，能否縮減的不確定性對政策制定的影響，應(yīng)寫入其他與公眾通訊傳播文件中。

　　調(diào)查結(jié)果9：由于決策制定者的技術(shù)背景，以及對不確定性進行高度數(shù)學描述方面經(jīng)驗不同，應(yīng)當開發(fā)各種不同的通訊傳播工具。公眾越來越希望有機會，也應(yīng)該得到機會了解官員們所做出的決策，以便管理各自的風險，并監(jiān)督?jīng)Q策制定者們的責任。至于對哪些不確定性或方面向公眾傳播，應(yīng)當關(guān)注不確定性信息與相關(guān)受眾之間的關(guān)聯(lián)程度，以便這些不確定性信息對決策制定過程及受眾們都有意義。上述努力應(yīng)當針對不同類型的決策，還應(yīng)包括向決策制定者、利益相關(guān)者及其他感興趣的團體進行不確定性信息傳播。

　　建議9.1：不論是EPA本身還是與其他相關(guān)機構(gòu)合作，都應(yīng)當資助或進行不同類型決策的不確定性信息通訊傳播方面的研究，開發(fā)一套最佳案例選集，并系統(tǒng)地評估它的傳播。

　　建議9.2：

　　作為對公眾情緒及與傳播開展不確定性評估新舉措的一個部分，EPA的高層管理者應(yīng)當評估一下本機構(gòu)在社會和行為科學（如：通訊傳播、決策分析和經(jīng)濟學）方面的專業(yè)水平，確保能充分實施本報告中的建議。

　　總之，委員會在EPA科學家利用不確定性分析方面的先進技術(shù)支持EPA關(guān)于人類健康風險評估方面的闡述印象深刻，這些成為所有EPA決策的基礎(chǔ)。委員會相信EPA能夠領(lǐng)導用于行政監(jiān)督管理的經(jīng)濟、技術(shù)評估方面不確定性分析的開發(fā)，也能領(lǐng)導用于描述和解釋公眾情緒及政治環(huán)境等方法的開發(fā)。這種領(lǐng)導方式需要開展有針對性的研究項目，也需要特別關(guān)注向不同受眾對各種不確定性進行描述及傳播，包括不確定性在決策中如何發(fā)揮作用。

（黃銘瑞編譯，殷永元審核）